200亿超生年罚款不知去向

自由裁量权过大 年收或超200亿

《人口与计划生育法》(2001)授权国务院制定征收社会抚养费的具体办法，而国务院《社会抚养费征收管理办法》中又授权地方政府制定社会抚养费具体征收标准和办法，实际上赋予了地方极大的自由裁量权。

以北京为例，《北京市社会抚养费征收管理办法》第五条规定，“(一)对违反规定生育第二个子女的夫妻或者非婚生育子女的公民(以下统称当事人)，按照市统计部门公布的城镇居民年人均可支配收入或者农村居民年人均纯收入的3至10倍征收； (二)对违反规定生育第三个子女及三个以上子女的当事人，按照本条第(一)项规定的征收标准加倍征收。”

按照北京市规定，对杨支柱教授生二胎按9倍年人均可支配收入征收社会抚养费已接近处罚顶格。然而，在北京还有比杨支柱更加离谱的案例，2008 年生育二胎的通州区永顺镇农民冯亚杰，被计生委决定征收14.3万元，执行标准是2007年农村居民年人均纯收入的15倍，远超北京市征收3至10倍的规定。

通州区计生委给出的理由是，镇、村两级计划生育工作人员多次要求冯亚杰终止妊娠，而冯亚杰“态度强硬、坚持违法生育”，“影响恶劣”。而冯亚杰至今认为自己的家庭符合生二胎的规定，“我只是想要这个孩子，没有配合计生委去堕胎就认为我态度恶劣。”

去年4月20日，北京市高级人民法院终审驳回了冯亚杰和她丈夫降低征收数额的申请，一年过去了，冯亚杰没有能力缴纳“社会抚养费”，“孩子如今四岁了，眼瞅就到上学的年纪，可是没有计生委的生育服务证孩子办不了户口” ，冯亚杰的声音充满无奈。

“北京都是这样，在其他地方处罚随意性就更大了。”杨支柱向记者指出，“没有计划生育证明子女不能上户口、不能上学，没有计划生育证明不能买房、租房，不给办理暂住证，不给办理营业执照，不给办理‘低保’，不给办理驾驶执照……这些赶尽杀绝的措施使得‘超生’孩子的人不敢对随意裁决的缴纳数额说一个‘不’字，甘心做‘砧板上的肉’。”

“《社会抚养费征收管理办法》赋予计生委巨大的自由裁量权。这种模糊的权力给地方计生委有很大的‘灰色发挥空间’，这种腐败空间的存在进一步说明社会抚养费本身的不合理性。”易富贤对《投资者报》记者表示，“实际上社会抚养费已成为计生委的重要财源。”

1980 年代的超生罚款是每人数百元、数千元，现在的社会抚养费动辄数万、数十万甚至上百万。

长期研究计划生育的独立学者何亚福对《投资者报》表示，“考虑到以前的超生罚款标准比现在低，并且有一些超生家庭没有能力缴纳罚款，还有一些超生家庭没有足额缴纳罚款，因此我作一个比较保守的粗略估计：从1980年到现在，平均每个超生人口实际被征收的超生罚款为一万元。由此可以计算得出：1.5亿至2亿超生人口的超生罚款总额是1.5万亿至2万亿元。”

记者连日来向国家计生委阳光热线12356、北京市计生委相关部门咨询有关年度超生处罚人数和社会抚养费征收统计数据，被告知没有相关数据或不能公布。记者仔细查阅有关资料，从浙江省行政事业收费统计分析报告中发现，2009年浙江收取社会抚养费8.94亿元，增幅约13%，收费规模首次超过工商。而在安徽省2010年度行政事业性收费统计情况的报告中，社会抚养费收入为8.45亿元，增幅达61%。

考虑到作为征收基数的人均收入年度增长，若以9亿元为2011年内地各省市征收社会抚养费的平均数，全国31个内陆省市总征收规模高达279亿元。

杨支柱对记者表示，考虑到各地实际征收率不一样，以及不少直接流入个人口袋中的罚款，总的数额永远搞不清楚。

巨额社会抚养费去向成谜

对于社会抚养费另一个重大的质疑还在于它的使用问题。

各地的相关法规都已明文规定，社会抚养费要实行“收支两条线”，“县级计划生育部门应当将征收的社会抚养费及时、全部存入财政专户。”但纳入财政之后怎么使用却并不像计生部门号称的那么阳光。

“北京、上海这几个大城市规范一点，社会抚养费全部上缴财政，而计生委的工作经费与社会抚养费完全脱钩。在内地省份，社会抚养费的征收工作都委托给了乡镇、街道，虽然是收支两条线，但30%到40%返给了乡镇，然后一部分补充县计生委的工作经费，只是到财政局转一道手而已。”杨支柱告诉记者， “一些地方80%至90%的收入都留在县级以下计生部门，主要用于工作人员的激励上，要不然这种得罪人的事没人干。”

据了解，《山东省计划生育社会抚养费征收管理办法》就明确规定，社会抚养费应当全部用于计划生育事业。省、市地、县(市、区)三级计划生育部门按5：10：85的比例分配使用。也就是说社会抚养费85%的使用权归县级计生委，只要求用于计划生育事业，具体怎么花谁也不清楚。

记者注意到，一些县级政府甚至明文规定，社会抚养费征收款的一定比例用于奖励乡镇、村一级计生专员。正是因为如此，一些地方出现为收取社会抚养费“放水养鱼”，对“超生”漠视、对“罚款”热衷的现象，被媒体报道为“社会抚养费抚养计生委”。

“这样的问题确实比较普遍，其原因就在于社会抚养费本身就是一个不伦不类的性质，所以最好就是干脆撤销社会抚养费。”王建勋对《投资者报》记者说。

公开信息显示，2009年，四川内江市县(区)两级审计机关对所辖5个区县社会抚养费征收管理情况进行专项审计调查发现，社会抚养费收入未缴入金库的问题较突出，全市4个区(县)共有11344.07万元社会抚养费收入未缴入金库，直接在预算外财政专户中使用。

杨支柱对《投资者报》记者表示，农业税取消以后，村镇的经济来源受到了严重影响。预算内的资金又远不能满足基层的发展需要，只能靠征收社会抚养费来运转。他把这形象地比喻为“省市吃土地，县乡吃肚皮”。

“这还是上缴财政的部分，至于村镇工作人员打白条、关系户送礼收来的钱全都进了私人的腰包，这个数目连计生委主任都搞不清有多少。”易富贤对记者表示，许多地方社会抚养费征收率连60%都达不到，难道剩下的那部分都是收不上来的钉子户吗？

人口负担论站不住脚

公开数据表示，我国2010年人口普查的结果显示，在过去10年中，中国人口增长了7000多万，达到13.4亿人。但是中国的生育率却已经降到了1.5以下，也就是说平均每个妇女只生了不到1.5个小孩，远远低于2.1的更替生育率。(更替生育率是指维持每一代人人口数量不变的生育率)1.5 以下的生育率，意味着下一代人比上一代人少30%，在不远的将来，中国人口将进入一个长期负增长的时期。

征收社会抚养费的法律正当性在于，中国的人口生育率过高，有必要通过经济手段加以调节。然而受访专家一致对记者表示，30多年严厉的强制计划生育已经使中国的人口结构和经济发展面临严峻问题，现在到了急需调整人口政策的时候了。

北京市委党校社会学教研部副主任、副教授，北京市人口研究所副所长马小红，十余年长期跟踪调查北京市人口生育意愿，她的调查研究显示，“北京市被允许生育二胎的双独生子女家庭有生育二胎意愿的只占总数的约四分之一。”

“经济实力、事业发展的需要以及是否有父母帮助照顾孩子成为决定生育意愿的主要因素，计划生育政策对生育意愿的影响并不明显。”

马小红告诉《投资者报》记者，“随着经济社会的发展、人们文化水平的提高、竞争的加剧，生育率会自然而然地降低，这应该是人口学领域的公论。”她认为，中国现在即使放开计划生育政策，生育率也不一定会有多大增长，但如果不放开的话，生育率毫无疑问将会继续走低。

对于今天的低生育率得益于长期的计划生育政策这一观点，何亚福向《投资者报》记者指出，上个世纪五六十年代，人口生育率与中国大陆相当的韩国、新加坡等亚洲经济发展较快的国家没有推行强制计划生育，总和生育率到八九十年代比中国大陆还要低一些，说明了这样一个道理：发展是最好的避孕药。

杨支柱认为，计生部门往往人为提高出生率数据，夸大人口增长的速度以及人口与资源的矛盾，以此来证明自身存在的价值。

最新数据显示，上海生育率已经降到了世界最低的0.7。如此剧烈的人口结构的变化，是世界历史上绝无仅有的。日本、韩国生育率降到了1.2至1.3的水平后，都出台了大量鼓励生育政策。

好在，即使在计生委部门内部也并非铁板一块。4月24日，人口问题专家、计生委原规划统计司司长张二力在京表示，“放开生育控制已不是可有可无的问题，而是迫在眉睫。如果现在政策不马上改变，20年后，中国的劳动力短缺和老龄化问题将非常严重，中国社会将不堪重负。”