专家解读非京籍儿童“五证”不过关不可入学 符合公平正义

新闻背景：北京教委：非京籍儿童“五证”不过关不可入学

上周末，随着本市小学入学登记审核工作的启动，备受关注的2014年北京义务教育阶段入学工作已进入关键时期。今年，本市首次在小学入学中启用 全市统一的信息采集平台，小学招生执行严格计划管理，并对每一个学生入学途径和方式全程记录。同时，针对非京籍适龄儿童入学明确提出了“五证”齐全的要 求。

随着入学程序的规范和完善，一方面有效控制了盲目跨区择校、无序流动等情况；另一方面，由于执行了严格的审核标准，导致部分未符合条件的非京籍适龄儿童在办理入学手续时遭遇到一定困难。今年北京的小学入学被称为“史上最严”。

统计显示，今年本市共有160575人参加小学入学信息采集，其中非京籍人数约占三分之一。近年来，本市已进入小学入学高峰期，小学阶段生源数 量呈明显上升趋势，2010-2011学年度小学入学人数为11.4万，2013-2014学年度小学入学人数达16.6万，京籍学生、非京籍学生数量都 有明显的增加，预计未来本市小学入学人数仍将持续增长，单独二胎的政策实施之后，增速还将加大。

如何用有限的教育资源为更多的适龄儿童提供服务？如何依法保障每一名适龄儿童接受义务教育的权利？非京籍儿童入学难问题应该如何突破……最近， 这些热点问题在社会引发广泛关注和讨论，它们也将成为未来几年北京教育面临的重点和难点。为此，本报特邀请多位教育领域的专家学者，针对义务教育规范入 学、非京籍儿童入学等问题建言献策。

多措并举满足非京籍儿童入学需求

张力

当前，社会关注度很高的非京籍学龄人口接受义务教育问题，其实是个非常复杂的问题。早在2003年，国家针对进城务工就业农民子女义务教育的基 本政策导向是“以流入地政府为主，以全日制公办中小学为主”，应该说，这一问题到今天已得到初步解决，2013年全国义务教育阶段在校生中，宽口径随迁子 女约为1600多万人，其中，进城务工人员随迁子女1270多万人，就读于公办学校比例约为80%。

不过，随着进城务工人员规模的变动，各地情况还很不平衡。像北京这样的特大城市，尽管多年安排进城务工人员子女平等接受义务教育的政策到位程度在不断提高，但在非京籍人口流动压力日益增大的形势下，也面临公共资源供需关系趋紧的现实问题。

从国家政策层面看，省级政府要继续坚持“两为主”方针，依法合理确定外来务工人员随迁子女入学条件，重点是积极妥善解决好随迁子女接受义务教育 问题。同时，对特大城市而言，也要结合城市发展规划、人口控制目标和教育承载能力，稳步有序地安排符合条件的随迁子女就学。而北京市教委发布实施的关于今 年义务教育阶段入学工作的意见，完全符合党中央、国务院及教育部的宏观政策要求，在做好非京籍适龄儿童少年入学工作上，至少体现以下三个特点：

一是完善入学规则。除对博士后研究人员、随军家属、台胞华侨等特定人群子女就学作出规定外，强化了对非京籍适龄人口必须具备“五证”的基本要 求，这是充分考虑本地教育资源条件以及长期经济社会发展和人口规划的客观选择；二是摸清需求底数。要求非京籍学龄儿童少年家长在规定期限内登记注册，全市 范围完成统一信息采集，区县健全证明证件材料联网审核机制，这是充分利用政府信息化系统统筹资源配置、提高管理效率和公共服务质量的必然举措；三是规范入 学程序。对“五证”齐全核实无误的非京籍学龄儿童少年，联系居住地所在区县教委确定的学校就读，如遇困难提请区县教委协调解决，这是教育行政管理改变粗放 式、加强精细化的关键环节。

鉴于宽口径随迁子女是指户籍在外地、随父母到输入地同住并要求入学的学龄人口，而进城务工人员随迁子女，通常户籍在外地农村，主要是指农民工随 迁子女。党的十八大报告强调“积极推动农民工子女平等接受教育”，很大程度上突出了这部分人群的特别需求，如在北京地区从事建筑、家政、市政、清洁、维 修、保安及各类劳务派遣等农民工，在非京籍就业人员中往往缺乏话语权，政府理应加强对其随迁子女的政策配套和优先倾斜。此外，由于北京各区县非京籍学龄人 口分布差异很大，在非京籍进城务工人员特别集中的区县，不仅要酌情扩大公办学校容量，还要鼓励引导社会力量办学，政府可适当购买民办学校服务，多措并举， 满足非京籍适龄儿童少年接受义务教育的基本需求。

精细化治理走好入学政策第一步

张铁道

近日，北京市教委依据教育部统一要求，在坚持免试、就近入学原则前提下，针对全市各类适龄儿童少年义务教育入学工作制订了明确、清晰的标准、流 程与时间进度表。其中，特别引人关注的是要求所有户籍适龄儿童在当地学校参加学龄人口信息采集，每一个孩子入学途径和方式予以全程记录；要求符合入学要求 的非本市户籍的适龄儿童少年须参加学龄人口信息采集，各区县还将建立非本市户籍适龄儿童接受义务教育资格的联网审核机制。此外，北京市中小学管理信息系统 将依据小学和初中入学服务系统建立新生学籍。市教委还宣布，入学工作将秉持公平、公正、公开，整个招生过程还将接受群众监督。

据悉，2010年以来，北京市适龄儿童少年人数每年平均递增2万人，年均增长约为20%。为了接纳急剧增加的入学新生，本市中小学的平均班额已 由先前规定的35-40人，普遍增加到40人以上。一些热点学校甚至接近50人。由于生源日益增加，许多学校不得不将先前单独设置的专业教室改为班级教 室。在校生规模的扩张，也导致生均教学资源减少，办学条件相应下降。此外，由于超负荷运行教学与管理工作强度也使学校教师与管理人员疲于应付，给他们维系 校园安全，保障正常教学都带来了越来越大的难度。若不采取有力措施，势必难以承受巨大的人口压力，并危及正常的教学秩序。

北京市以户籍和合法身份管理为切入点，化解适龄儿童少年入学难的政策和相应机制，显示出市区政府采取精细化手段加强人口管理，规范适龄人口家庭的子女就学行为，保障市民及各类合法暂住人口适龄儿童少年接受义务教育机会的坚定决心和责任担当。

针对现实问题形成务实可行的制度设计，只是实行精细化管理的第一步。还需要在政府和社会利益相关各方的戳力实施，方能达到达成有效疏导人口流 动，有效管理义务教育阶段入学难题的目的。因此，需要社会各界群众积极配合，确保政府有效实施精细化人口管理与服务，全面推进义务教育均衡发展目标的实 现。

三维度评价非京籍儿童入学政策

孟繁华

近期，北京市出台了在京务工人员随迁子女在京就读小学政策，提出了规范入学管理，加强“五证”审核的要求。社会上对这一政策的评价，因视角不同也有所不同。在我看来，既然是公共政策，就不能只讲一个视角的道理，而应全面考察，综合兼顾。

针对这一公共教育政策，可以从公平正义、城市承载力、区域差别三维度框架下进行评价。

首先，公平正义是价值目标。维护和实现社会公平和正义，涉及广大人民的根本利益，是我们党坚持立党为公、执政为民的必然要求，也是我国社会主义 制度的本质要求。按照著名政治哲学家罗尔斯的观点，公平正义的原则主要包括两点，一是平等权利，二是机会均等。从公平正义维度看，在京务工人员随迁子女作 为我国公民具有接受义务教育的权利，这是公平正义的基本要求。允许持有“五证”子女在京就读小学，正是这一政策公平正义的体现。

其次，城市承载力规制容量。据统计，最近10多年来，北京市常住人口以年均50万人的速度增长。到2013年末，全市常住人口2115万人，远 远超出城市总体规划的调控目标。人口持续多年的快速膨胀，让北京“不堪重负”。除了平时常谈到的水资源紧缺、交通拥堵、大气污染等一系列问题外，学校容量 也成了问题。近年来，随着来京务工人员的涌入，每年小学入学人口年均递增一万多人。今年年初，习近平总书记明确了北京是全国政治中心、文化中心、国际交往 中心、科技创新中心的城市的战略定位，确定了调整疏解非首都核心功能，有效控制人口规模的目标。这就要求北京市的各项政策与之相适应，教育政策也不例外。 解决持有“五证”人员子女的小学入学问题，而“五证”之外的小学入学问题回到原籍解决，就是为了最大限度保障公平正义的前提下，保持正常教育秩序的基本规 制。

最后，缩小差距是缓解之道。伴随着快速城镇化，无论是否情愿，都挡不住农民背井离乡坚定走向城市的脚步。北京作为首都，具有得天独厚的优势，社 会、经济、教育等领域在全国名列前茅。然而，这种趋利流动，正在加剧城乡差距、东西差距。如果超过一定限度，不仅会影响到社会秩序，也会在深层次上影响到 社会公平正义。建议国家层面上加强政策的顶层设计，缩小差距。只有如此，才能从根本上缓解各利益群体的矛盾，也包括在京务工人员随迁子女入学问题的矛盾。 可以设想，在全国层面基本实现了义务教育均衡发展，北京和一些省份的义务教育质量基本一样了，因接受高质量义务教育而来京的这部分人就会减少，北京的义务 教育入学压力也就不会太大了。

各个利益群体因立场不同，必然存在一定的张力。特别是在现阶段，这些张力不可能完全消除。我们能做到的是，基于现实，小道理服从大道理，不使这些张力紧绷。我认为，北京市出台的这一政策做到了这些。

以规范管理维护教育公平

桑锦龙

促进教育公平是我国的基本教育政策，提高教育公平水平是党的十八大及十八届三中全会对我国教育改革发展提出的重要要求。但是，促进教育公平是一个复杂的系统工程，既要“以发展促进公平”，也要“以制度建设公平”，更需要“以规范管理维护公平”。

长期以来，北京市一直把努力提高保障外来务工人员随迁子女接受教育的能力作为促进教育公平政策的基本内容，做出了巨大的努力，基本确立了以公办 学校为主接收外来务工人员随迁子女接受义务教育的格局。相关数据显示，新世纪以来北京市义务教育在校生中非京籍学生的比重显著提升。其中，非京籍小学生所 占比重由2001年的11.3%提高到2012年的39.65%，达到32.4万人；非京籍初中生所占比重由3.4%提高到30.46%，达到9.3万 人。

但是，义务教育阶段非京籍学生规模的日益扩大也给北京公共教育服务体系良性运行带来严重影响和持续增加的压力。特别是非京籍人员居住比较集中的 区县的学位和教师需求缺口日益增大，部分学校开始出现了超过适宜标准的大班额现象，有些学校为了扩大招生将原来的功能型教室改成普通教室，有些区县终止了 以提高教育质量为目的的“小班化教学”实验，还有一些非京籍学生也不得不进入了基本办学条件达不到相关法律法规要求的自办校等等。因此，立足实际，辩证认 识和处理人口发展与教育发展、教育公平与教育质量、教育发展与教育改革的关系就成为推进首都教育治理体系现代化不可回避的重大问题。而这至少要求我们在以 下三个方面取得共识并采取积极行动。

首先，要尽快形成具有首都特点的城市人口管理体制，避免由于城市人口过快、无序增长给公共教育服务体系建设带来“难以承受之重”。当务之急，就 是要落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中有关“严格控制特大城市人口规模”战略部署以及习近平总书记有关加强首都核心功能、调整疏解非 首都核心功能、推进京津冀协同发展的重要指示精神，立足我市实际，加快推进相关改革，尽快形成符合具有首都特点的城市人口管理体制，努力提升我市人口调控 机制的有效性，实现人口合理有序流动。

其次，要规范义务教育阶段入学管理办法，依法确保来京务工人员及其他非本地户籍就业人员随迁子女接受义务教育的权利。“进城务工人员及其他非本 地户籍就业人员”与“流动人口”“非户籍人口”等是具有不同内涵和外延的概念。当前，我市义务教育资源承载能力几乎达到极限，进一步快速提高的可能性不 大，“入学难”问题在未来较长一段时间内都将存在。因此，应严格执行已有的相关法律法规，通过对父母(法定监护人)相关条件进行甄别，依法确保真正符合规 定的“进城务工人员及其他非本地户籍就业人员随迁子女”接受义务教育的权利。

再次，要尽快完善义务教育阶段学龄人口信息采集管理体制，为促进义务教育优质均衡发展奠定基础。要立足我市原有的学籍管理工作基础，切实落实教 育部规定的“建立统一规范的学籍信息管理制度”要求，完善全市统一的小学和初中入学信息采集与服务系统，为尽快形成公平、公正、公开的义务教育阶段入学工 作新局面、科学分析和预测义务教育阶段学龄人口发展趋势、公平合理配置教育资源创造有利条件。

总之，规范管理的实质是“修明渠、堵暗道”，就是要立足北京功能定位和实际，在义务教育阶段入学工作中实现源头管理、依法管理、系统管理，通过“综合施策”推进我市义务教育协调发展、公平发展、优质发展。

以“规则之治”促进教育均衡

杨锦炎

要实现教育均衡，必须与教育发展的城乡不均衡、区域不均衡、校际不均衡作斗争。义务教育阶段的教育均衡如此之重要，以至于2006年修订的《义 务教育法》第22条，将促进教育均衡明确确定为政府的责任。法律的生命在于实施，如何落实《义务教育法》对教育均衡的基本要求，举步维艰又备受关注。

而在三种不均衡叠加集聚的北京，义务教育资源的均衡配置，向来就是一个复杂而又令人纠结的问题。每年北京义务教育政策的出台，都是对决策者的一 次大考，更是牵动着无数家长的心。《北京市教育委员会关于2014年义务教育阶段入学工作的意见》的出台，再次引人瞩目。在促进义务教育资源均衡配置的过 程中，应该重视法律手段的运用，以规则之治促教育公平。

一、规则的稳定性

法的安定性根植于人对秩序稳定的深层需求，朝令夕改将不利于规则的遵守和秩序的形成。《北京市教育委员会关于2014年义务教育阶段入学工作的 意见》基本上保持了规则的稳定性，这可以增强政策的可预期性，促使规则的有效了解和遵守。该意见坚持了“免试就近入学”的原则，对非京籍儿童入学的条件保 留了往年“五证齐全”的要求，在延续政策稳定性的前提下，坚决取消共建。这种做法延续了规则的稳定性。

二、规则的明确性

规则要想得到有效遵守，必须能让人知晓其基本内容，因此，应该具有明确性。我国立法实践中常常有“宜粗不宜细”的做法，这将不利于规则的明确 性。《北京市教育委员会关于2014年义务教育阶段入学工作的意见》的亮点之一就是取消共建，严格按照学区就近入学。而如何划定学区，必须有明确的政策。 该意见第三条第一款对学校划片做了明确的规定，并对多校划片及其后续处理，都做了制度安排，凸显了规则的明确性。

但是，在具体执行过程中，也出现了一些不够明确的地方。例如，《意见》规定“非本市户籍的适龄儿童少年，因父母或其他法定监护人在本市工作或居 住，需要在本市接受义务教育的，”可以申请在京入学。但是，对“父母”一词，就产生了“父母一方”还是“父母双方”的不同理解，相关部门应该对这一规定做 明确的解释，以减少实践中的混乱。

三、政策的程序性

要规范公权力的运行，将权力关到“笼子”里，必须规范其运行的程序。《意见》的一大亮点就是以技术手段促进程序规范性的落实。《意见》第二条就 把坚持程序规范规定为工作的重要原则。通过全市统一的入学服务系统、中小学管理信息系统等技术手段，记录学生的入学途径和方式，促进入学程序的规范化，并 以技术手段挤压权力空间，减少权力滥用。

四、运作的公开性

阳光是最好的防腐剂，公开将有利于促进公平、公正。《意见》对全市义务教育入学关键环节的公开做了专门规定，这将有利于减少违规操作，促进公平 公正。该意见规定了两种公开方式：一是内部公开。该规定第三条第一款规定，入学服务系统对每一个学生入学途径和方式全程记录，且该系统对教育行政部门公 开。这有利于教育行政部门对全市入学工作进行监督。二是对社会公开。该意见要求学校的服务片区必须向社会公布。各区县教委要依据本意见精神制定本区县义务 教育阶段入学工作实施细则，报区县政府批准后向社会公布实施。及时公布当年义务教育学校(含民办)学校性质、办学规模、经费来源、招生计划及接收学生的结 果等信息。

五、权利的可救济性

《意见》对义务教育入学阶段的违规操作做了列举式的禁止性规定，并要求教育部门认真接受群众监督，认真对待群众来信来访，依法严肃处理违规违纪 事件。对违规违纪事件在依法处理前要及时通报。这种规定有利于减少乱收费、占坑班、假共建、特优生等乱象的发生，也有利于保护公民的受教育权利。但是，公 民如何维护其权利、如何追究相关人员责任等问题上，《意见》没有做明确规定，有待进一步完善。