南京饿死两女童案促使众代表集体呼吁完善立法

“检察院检察长、团市委书记、法院院长、司法局长、司法所长、中学校长、律师……”14日，在南京“两会”召开期间，一份特殊的人大代表议案正式递交给南京市人大审议，这份仅有两页纸的议案背面，密密麻麻签署了该市十名工作于司法界、教育界、政府部门的人大代表姓名，他们共同呼吁的主题是“制定南京市未成年人保护条例的立法建议”。就在前一天，在该市政协一份同样主题的政协提案被正式立案。

2013年6月发生于南京的两名幼龄女童饿死事件之后，这件震惊海外的悲剧给社会各界带来的剧烈“震动”正在渐渐显现它的正面力量。

三份来自人大代表和政协委员的特殊“建议”

13日，南京市政协委员、李晓霞提交的一份名为“关于制定南京市未成年人保护条例的立法建议”的提案，被该市政协正式立案。

14日上午，南京市检察院检察长葛晓燕向记者确认，她于2013年10月已经向南京市人大提出了一份同样题目的议案。这份议案中包括了南京检察院对处理“南京饿死女童案”的大量反思和司法建议。

14日下午，正在南京市举行的该市十五届人大二次会议期间，南京市人大代表、南京玄武区法院院长周迅再次向该市人大提交了一份几乎同样题目的议案。

不过这份仅两页纸、以周迅为代表的议案背面，密密麻麻签署了南京市十名工作于司法界、教育界、政府部门的人大代表姓名。参加签名的其余九名人大代表分别是南京知识律所律所汪旭东，来自法院系统的代表汪敏(南京市建邺法院院长)、赵丽雅(南京市高淳法院办公室主任)；来自司法系统的代表徐念东(南京市六合司法局长)、柳莉(南京市江宁司法所长)；来自教育系统的黄文武(南京宁海中学校长)以及南京市团市委书记单晓峰等……

一场不约而同的“立法之战”

三份提案、议案的主要内容大同小异，首先都提到了导致“南京饿死女童案”的社会症结，目前中国未成年人保护的种种问题，其中包括：1、家庭监管的缺位；2、监护约束机制的滞后；3、社会保护的片面；4、法律救济的局限；5、未成年人保护主体不明确。

对于这些问题，人大代表和政协委员给出的解决办法不约而同是推动“立法”。

“尽管我国的《民法通则》、《未成年人保护法》、《江苏省未成年人保护条例》中均对未成年儿童的生存权和监护制度加以规定，但原则性大于操作性，政策性大于实用性，并不能真正有效的解决儿童保护中现实存在的问题。”周迅告诉记者，“鉴于目前南京市并无地方性的未成年人保护条例，我们建议直接制定《南京市未成年人保护条例》。”

李晓霞则告诉记者，在2013年7月，她曾经向南京政协递交过一份《关于在南京试点未成年人家庭保护项目的建议》。她期待能从制度层面进行一些改善，包括：由政府牵头并交由民政部门统筹未成年人保护的相关工作；在学校、社区、医院建立强制报告制度；建立民政局、公安局、教育局、检察院、法院、卫生局、妇联、团委共同参与的家庭风险评估与预警机制；建立强制介入、强制带离制度

不过李晓霞遗憾地告诉记者：“随后我发现，没有强制性的法律规定来约束，制度上的建议执行起来很难。”

在葛晓燕检察长的议案中，更是直接呼吁“鉴于目前保护未成年人法律制度的缺位和完善制度的紧迫，建议南京市人大将南京市未成年人保护条例纳入2014年立法计划，进入立法程序。”

14日，南京市人大代表、该市妇联主席宋晓辉在接受记者采访时坦言，“在(南京饿死女童案)的实施处置过程中，有不少专家和司法部门对目前施行的全国法规条例(未成年人保护方面)进行了分析，确实有很多只是原则性的表述：用词多为“相关部门”“有关责任人”责任方指向不明；多为号召性的口号；没有追责的法律表述……”

“妇联也希望能够通过地方立法，在有了上位法的基础上，通过实施细则界定的更加清楚，让执行环节上能够无缝对接。”宋晓辉告诉记者。

“地方立法”到底有没有可能？

然而，目前看来，这些来自人大代表和政协委员共同的“呼声”和“建议”很难立刻放入到南京市2014年的“立法计划”中去。

据葛晓燕检察长告知，南京市人大在2013年底对她提交的议案进行回复时表示，2014年立法计划已经确定，这份建议他们只能纳入动态库。

而周迅院长于1月14日才刚刚提交的十人联名议案，则更加前途渺茫。

有内部人士告诉记者，如果只是加入地方人大的“立法动态库”，那么到底何时能够真正开启“立法程序”，就很难说了。

更有司法界专家认为：“目前国内，地方立法水平很有限，问题很多。即使出发点是好的，但法律制定的本身就是一个很严格的过程，没有上位法的支持，地方立法根本不能称之为立法。”

对此，江苏省人大法工委主任刘克希在接受记者采访时首先表示，其实2014年的立法计划即使已经制定，也是可以调整增加的。

随后，他也坦承：“未成年人的保护问题，国家的立法应该说比较原则，是存在一定不足的。那么地方立法一个很重要的职能，就是保障国家法律法规、国家法律行政法规，在本地区的实施。是国家比较原则不够具体的，我们规定的具体，明确、具体、可操作、能解决实际问题，对未成年人进行有效的保护，这就是我们地方立法的任务和责任。”

“现在不是有没有法的问题，而是要说这个法管不管用、能不能够解决实际问题的问题，现在在这方面应该说还有待提高，我想我们这项工作是可以做得更好的。”刘克希强调，“地方立法，包括国家立法，现在要强调精细化，也就是讲，能具体的要尽量具体，要管用，能解决问题。”

据南京市妇联在2013年年中对该市身处于困境中的儿童所做的调查报告显示：该市被列入困境儿童的，约有1000多个家庭、2000多名孩子。

这些孩子的真实处境为：家庭处于城市低保线以下、单亲的甚至父母不在的、跟爷爷奶奶住的……

这2000多名孩子随时有可能成为下一个“被伤害”的对象，也随时可能滑入生存危机、生活危机、受教育危机等种种“深渊”。